Sozial verantwortliche Lebensmittelbeschaffung: Ein Praxisleitfaden

Sozial Verantwortliche Öffentliche Beschaffung von Lebensmitteln: Ein Umfassender Leitfaden

Die Christliche Initiative Romero e. V. (CIR) hat in Zusammenarbeit mit zahlreichen Akteur*innen, darunter Katharina Strauß (Fachanwältin für Vergaberecht), Helena Jansen (Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg) und dem Forum Fairer Handel, einen Praxisleitfaden zur sozial verantwortlichen öffentlichen Beschaffung von Lebensmitteln entwickelt. Ziel ist es, das Bewusstsein für Arbeits- und Menschenrechtsverletzungen in der globalen Nahrungsmittelproduktion zu schärfen und die faire Beschaffung von Lebensmitteln zur Regel zu machen.

Die Öffentliche Hand als Einflussreiche Konsumentin

Bund, Länder und Kommunen sind in vielfältiger Weise an der Außer-Haus-Verpflegung und dem Einkauf von Lebensmitteln beteiligt. Dazu gehören die Verpflegung in staatlichen Schulen, Kitas, Krankenhäusern und Seniorenheimen, sowie Catering bei Konferenzen, Empfängen und in Verwaltungsgebäuden. Diese Nachfragemacht der öffentlichen Hand, die einzelne Konsumentinnen nicht aufbringen können, kann genutzt werden, um die Einhaltung von Arbeits- und Menschenrechten in der Nahrungsmittelproduktion zu stärken und eine positive gesamtgesellschaftliche Hebelwirkung zu erzielen. Beispielsweise gab es 2016 über 1 Million Schülerinnen an fast 10.000 öffentlichen Ganztagsgrundschulen und 2019 über 1,3 Millionen Kinder in öffentlichen Kindertageseinrichtungen, die nicht über Mittag schließen.

Die Welt auf unserem Teller: Herausforderungen und Gefährdete Produkte

Unser aktuelles Ernährungssystem trägt maßgeblich zu Klimawandel, Artensterben, Umweltverschmutzung, Wasserknappheit, vermeidbaren Krankheiten, ausbeuterischer Kinderarbeit, Armut und Ungerechtigkeit bei. Ein „Weiter so“ ist daher keine Option. Die öffentliche Hand hat eine politische Vorbildfunktion und eine große Marktmacht, um die Bedingungen der Lebensmittelherstellung grundlegend zu beeinflussen.

Besonders gefährdete Produkte, bei denen häufig Ausbeutung von Menschen und Umwelt vorkommt, sind unter anderem:

• Südfrüchte (Bananen, Ananas, Mangos etc.)
• Kaffee, Tee und Kakao
• Rohrzucker und Honig
• Quinoa und Reis (ausgenommen Rundkornreis)
• Süßwaren mit Kakaoanteil
• Gewürze (Pfeffer, Vanille)
• Nüsse und Kokosprodukte
• Palmöl

Durch bewusste Nachfrage kann die öffentliche Hand positive Veränderungen in Lieferketten bewirken, wie die Zahlung existenzsichernder Löhne, transparente Arbeitszeiten, Einhaltung von Arbeits- und Gesundheitsschutz, gewerkschaftliche Organisation und Umweltschutz.

Rechtlicher Rahmen und Glaubwürdige Nachweise

Das europäische Vergaberecht (§34 VgV) und die UVgO (§23) ermöglichen es der öffentlichen Hand, soziale und ökologische Ziele zu verfolgen und entsprechende Gütezeichen einzufordern. Damit ein Gütezeichen eingefordert werden kann, muss es bestimmte Bedingungen erfüllen:

1. Die Anforderungen sind für die Leistungsmerkmale geeignet und stehen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung.
2. Die Anforderungen basieren auf objektiv nachprüfbaren und nicht-diskriminierenden Kriterien.
3. Das Gütezeichen wurde in einem offenen und transparenten Verfahren entwickelt, an dem alle interessierten Kreise teilnehmen können.
4. Alle betroffenen Unternehmen haben Zugang zum Gütezeichen.
5. Die Anforderungen wurden von einem Dritten festgelegt, auf den das Unternehmen, das das Gütezeichen erwirbt, keinen maßgeblichen Einfluss ausüben konnte. Auftraggeber*innen müssen gleichwertige Nachweise akzeptieren. Gütezeichen wie „Hand in Hand“ von Rapunzel Naturkost, die unternehmensintern sind und den Zugang für alle betroffenen Unternehmen nicht gewährleisten, sollten nicht eingefordert werden.

Glaubwürdige Nachweise sind aus Sicht der CIR:

• Mitgliedschaften bei Multi-Stakeholder-Initiativen (MSI), an denen Gewerkschaften und zivilgesellschaftliche Organisationen gleichberechtigt beteiligt sind.
• Anspruchsvolle Siegel/Gütezeichen des Fairen Handels, z.B. von Fairtrade, Fair for Life, Naturland Fair, Small Producer‘s Symbol (SPP), und der World Fair Trade Organization (WFTO).
• Zielführende Maßnahmen, die von den Unternehmen einzeln belegt werden, wie die schrittweise Einhaltung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten.

Reine Unternehmensinitiativen wie amfori BSCI oder GLOBALG.A.P. sowie Eigenerklärungen der Auftragnehmer*innen sind keine glaubwürdigen Nachweise und sollten vermieden werden, da sie den Wettbewerb verzerren und keine Garantie für die Einhaltung sozialer Kriterien bieten. Gütezeichen wie Rainforest Alliance und UTZdecken die Kriterien des Fairen Handels ebenfalls nicht ab und sollten nicht als Nachweise für faire Lebensmittel akzeptiert werden.

Soziale Kriterien für Lebensmittelausschreibungen

Zentrale soziale Kriterien sind die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die in vielen Landesvergabegesetzen verankert sind. Diese umfassen:

• Abschaffung von Zwangs- und Kinderarbeit (Übereinkommen 29, 105, 138, 182).
• Vereinigungsfreiheit und Kollektivverhandlungen (Übereinkommen 87, 98).
• Gleichheit des Entgelts und Diskriminierungsverbot (Übereinkommen 100, 111).

Im Lebensmittelbereich ist der Begriff „fair“ im Gegensatz zu „bio“ rechtlich nicht geschützt. Daher sollten die Forderungen nach fair gehandelten Lebensmitteln anhand klarer Kriterien definiert werden, wie sie die EU-Kommission vorschlägt:

• Fairer Preis, der existenzsichernde Löhne und Kosten für nachhaltige Erzeugung deckt, mindestens Fair-Trade-Mindestpreis plus Zuschlag.
• Langfristige, stabile Beziehungen zu Produzent*innen.
• Transparenz und Rückverfolgbarkeit in der Lieferkette.
• Produktionsbedingungen, die den acht Kernübereinkommen der ILO entsprechen.
• Achtung der Umwelt sowie der Menschen-, Frauen- und Kinderrechte.
• Unterstützung der Produzent*innenorganisationen.
• Überwachung und Verifizierung der Einhaltung dieser Kriterien.

Eine Kombination aus fairen und biologischen Kriterien ist sinnvoll, da über zwei Drittel der fair zertifizierten Lebensmittel auch bio-zertifiziert sind.

Einbindung ins Vergabeverfahren

Soziale Kriterien können in allen Verfahrensarten genutzt werden. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, fair zertifizierte Produkte zu verankern:

1. Vorgabe eines Anteils an fair zertifizierten Produkten (z.B. 10% des monetären Wareneinsatzes). Vorteil: Auftragnehmer*innen entscheiden flexibel. Nachteil: Kontrolle kann aufwendig sein, und der faire Anteil an der Gesamtmenge kann gering ausfallen.
2. Verpflichtende Vorgabe bestimmter Produkte als fair zertifiziert (z.B. Kaffee, Bananen, Reis). Vorteil: Gezielte Förderung gefährdeter Produkte und schrittweises Vorgehen möglich. Nachteil: Auftragnehmer*innen könnten auf nicht-regulierte Alternativen ausweichen.
3. Kombination beider Ansätze, z.B. bestimmte Produkte verpflichtend fair zertifiziert und deren prozentualer Anteil an der Speiseplangestaltung. Vorteil: Sicherstellung, dass faire Produkte eingekauft werden. Nachteil: Weniger Flexibilität bei saisonalem Angebot.
4. Bewertung über Zuschlagskriterien für die Verwendung (weiterer) fair zertifizierter Lebensmittel. Vorteil: Schränkt Bieterkreis nicht ein. Nachteil: Günstiges Angebot könnte trotz weniger fairer Produkte gewinnen; dem kann durch höhere Wertung sozialer Kriterien entgegengewirkt werden.

Wichtige Praxistipps:

• Lieber klein anfangen (wenige Produkte) als gar nicht.
• Sorgfältige Planung mit anspruchsvollen Gütezeichen statt umfassender, unglaubwürdiger Ausschreibungen.
• Bei bestimmten Produkten (z.B. in Kiosken oder Kantinen) ist eine komplette Umstellung auf fair sinnvoll, um die Verantwortung nicht auf die Kundschaft abzuwälzen.
• Passen Sie die Anforderungen und das Nachweisverfahren an die Auftragnehmer*innen an (z.B. Gütezeichen für Cateringunternehmen, zielführende Maßnahmen für Großhändler).

Für mehrjährige, großvolumige Rahmenverträge mit Großhändlern oder großen Cateringunternehmen eignen sich zielführende Maßnahmen und menschenrechtliche Sorgfaltspflichten. Dazu gehören:

• Konzept zu menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten: Risikoanalyse der Lieferkette und Maßnahmenplan zur Vorbeugung von Menschenrechts- oder Umweltrechtsverletzungen.
• Sozialaudits durch unabhängige Dritte mit Maßnahmenplänen bei Verstößen.
• Transparenz der Lieferkette: Offenlegung der verschiedenen Stufen mit Firmennamen und Adressen.

Erstellung der Vergabeunterlagen und Kontrolle

Soziale Kriterien können im Leistungsverzeichnis, den Ausführungsbedingungen und den Zuschlagskriterienverankert werden. Es müssen klare Nachweisverfahren festgelegt werden, z.B. durch Produktlisten, Lieferscheine und Rechnungen mit eindeutigen Produktbezeichnungen und Referenznummern. Bei WFTO-zertifizierten Unternehmen, die sich in ihrem kompletten Handeln den Grundsätzen des Fairen Handels verpflichtet haben, kann das Nachweisverfahren bei Direktbelieferung vereinfacht werden.

Kontrollen sollten sowohl angekündigt als auch unangekündigt erfolgen und die Einhaltung der Sozialstandards prüfen. Es ist ratsam, von Bieter*innen ein Konzept (Plausibilitätserklärung) zur Beschaffung der fair zertifizierten Produkte vorlegen zu lassen. Alle relevanten Unterlagen wie Lieferscheine, Produktlisten und Produktionspläne müssen uneingeschränkt zugänglich sein. Die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Organisationen oder anderer Dritter an der Kontrolle sollte ebenfalls festgehalten werden.

Um auf Verstöße reagieren zu können, sollten Sanktionsmöglichkeiten in die Verträge integriert werden, wie Vertragsstrafen (z.B. 1% bis 5% des Auftragswerts pro Vertragsjahr) oder die Möglichkeit zur außerordentlichen Kündigung bei wiederholten Verstößen.

Bieterdialog und Erfolgsbeispiele

Ein Bieterdialog ist besonders bei großvolumigen Aufträgen sinnvoll, um die geplante Strategie zur Einbindung sozialer Kriterien auf ihre Praxistauglichkeit zu überprüfen und gemeinsam mit den Bieter*innen praktikable Lösungen zu erarbeiten. Dies kann helfen, den Bieterkreis zu vergrößern und Unternehmen frühzeitig an neue Anforderungen zu gewöhnen. Die Stadt Dortmund teilte beispielsweise einen Auftrag in einzelne Lose auf, um auch mittelständischen Unternehmen die Bewerbung zu ermöglichen. Die Ergebnisse des Dialogs sollten transparent veröffentlicht werden.

Mehrere Kommunen haben bereits positive Erfahrungen mit der sozial verantwortlichen Beschaffung von Lebensmitteln gemacht:

• Saarbrücken (erste deutsche Fairtrade-Town 2009): Schreibt verbindlich vor, dass Bananen, Honig, Zucker, Reis und Kakao in städtischen Kitas aus Fairem Handel stammen müssen. Nachweis erfolgt über Gütezeichen oder Kauf bei Fair-Handelsorganisationen wie GEPA.
• Regionalverband Saarbrücken (Fairtrade-Region seit 2016): Berücksichtigt faire Lebensmittel beim Schulmittagessen und in Pachtverträgen für Schulkioske, wo ausschließlich faire Heißgetränke verkauft werden.
• Hamburg-Eimsbüttel (Fairtrade-Town seit 2011): Das Hamburgische Vergabegesetz priorisiert fair gehandelte Produkte. Der Bezirk setzt bei Konferenzen auf bio-faires Catering, wobei faire und ökologische Kriterien positiv gewichtet werden. Die Mehrkosten für solche Caterings liegen oft nicht mehr als 15% über denen für konventionelle.

Unterstützungsangebote

Für die Umsetzung sozial verantwortlicher Beschaffung stehen verschiedene zivilgesellschaftliche Organisationen und Institutionen zur Verfügung:

• Christliche Initiative Romero (CIR)
• WEED – Weltwirtschaft, Ökologie & Entwicklung e. V.
• FEMNET e.V.
• SÜDWIND e.V.
• Servicestelle Kommunen in der Einen Welt (SKEW)
• Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung
• Kompass Nachhaltigkeit

Feiern Sie Ihre Erfolge! Kommunizieren Sie erfolgreich umgesetzte Projekte intern und extern, um andere zu motivieren und sich als zukunftsorientierter Ort zu präsentieren, der Steuergelder nachhaltig einsetzt.

Die sozial verantwortliche öffentliche Beschaffung von Lebensmitteln ist wie das Anlegen eines großen, ethischen Gemüsegartens. Jede Kommune, jedes Land und der Bund sind Gärtnerinnen, die nicht nur für den eigenen Tisch anbauen, sondern durch ihre Auswahl von Samen (Produkten) und Anbaumethoden (soziale Kriterien) den gesamten Markt beeinflussen. Wenn viele Gärtnerinnen faire und umweltfreundliche Pflanzen setzen, wird der ganze Garten (der Markt) bunter, gesünder und gerechter, und die Früchte (die Produkte) kommen allen zugute – von den Produzentinnen bis zu den Endkonsumentinnen.